【内容提要】经由对行政行为的静态、动态之分析，可得行政行为的构成组件：行政行为主体Who、行政行为程序How、行政行为理据Base、行政行为内容Option。四项构成组件在行政法上就是行政行为合法自控的四要素。行政行为合法自控四要素，在行政主体作出行政行为的行政管理活动过程中同步推进以达到合法自控的效果，在行政行为合法审查性审查活动中，审查者以“旁观者”的身份“依次递进”“四要素五阶段”的审查思维，另外，在行政应用案例学习过程中可作为个案中裁判思维的观察与学习框架。
【关键词】行政行为 合法自控 思维活动
“法是调整人的行为的社会规范……人的行为是法的调整对象”。
人类通过行为与自己、他人（自然人及拟制人）、客观存在体（人以外的其他存在体，生命或非生命、物质存在形式或精神存在形式）建立联系从而充实生命的内容与意义。行政行为，是人类行为之一，它具有所有人类行为的行为结构，但它又以自身构件上的独特内容而区别于其他人类行为。
所有的人类行为，都可用陈述句来表达，比如“我在马路边，捡到一分钱”“把它交到警察叔叔手里边”。把陈述句中修饰语暂时隐去，句子的主、谓、宾即为该行为的“静态结构”：第一部分，主语部分，该部分中心词（主语），即为行为结构中的“施动人Who”；第二部分，谓语部分，其实也就是行为的内容结构，该部分中心词（谓语）是行为结构中的“作出的动作、选定的行为Option”，该行为的直接宾语是行为结构中的“行为对象to which”，间接宾语是行为结构中的“受动人、行为相对方to whom”。以“我在马路边，捡到一分钱”“把它交到警察叔叔手里边”为例，前一句的行为结构为“我（施动人Who），捡（行为Option），当行为对象是无主物时会把行为相对方默认为国家（受动人to whom），一分钱（行为对象to which）”，后句为“我（施动人Who），交（行为Option），警察叔叔（受动人to whom），一分钱（行为对象to which）”。
在行政法上，行政行为的结构即为：第一部分，“行政主体，行政行为的施动人Who”；第二部分，“行为内容”，分别包括“行政行为相对人，行政行为受动人whom”“行政行为对象，即行政行为的标的或标的物which”以及“行政主体对whom、which所作出的行政管理行为Option”。
人类的行为，无论是那些经过思考而做的“意思表示行为”，还是来自于人类本能的“应急反应行为”，都可被微观地分解出从“开始”、经历“过程中的每个细节”、直至“结果”。也就是说，人的行为，必然有“怎么做出来的How”的过程、顺序。在行政法上，行政主体“怎么做出行政行为How”被称为“行政程序How”。
另外，人类行为都必然基于一定的事实情况、评价规则而作出，这部分的“事实情况、评价规则”被称为“行为的理据base on……”。在行政法上，“做出行为的理据base on……”被称为“行政行为根据”，它可被划分为“事实认定”“法律评价”两部分，即，行政主体先“认定事实，base①”，然后适用相应的规则对自己所认定事实进行“法律评价，base②”，而后做出“行政行为Option”。
采用“由己及人、由近及远”的思维方法，行政行为的构件依次为“行政主体Who”“行政程序How”“行政行为理据Base”“行政行为内容Option、to whom、to which”。
表格示意如下：
行政行为结构及与施动人的远近顺序 | ||
一 | 行政行为主体Who | 行政行为发出人、施动人，Who |
二 | 行政行为程序How | 行政行为怎么做出的，How |
三 | 行政行为理据Base | 据以做出行政行为的事实根据Base①：事实认定=叙事 |
据以做出行政行为的评价规则Base②：适用法律=评价 | ||
四 | 行政行为内容 Option， to whom，to which | 行政行为相对人、受动人，to whom |
行政行为对象、靶、标的，to which | ||
行政相对人对于靶的行动自由改变，Option | ||
以作出行政行为的行政主体为观察对象，行政行政合法自控四要素的应用思维要点如下：
行政行为主体应具有“行政行为主体资格”，才有资格对外作出行政行为。不具有行政行为主体资格的，无论后续的程序多么细致、理据多么完整，都不能改变该行政行为被司法机关以《行诉法》第75条为据确认为无效的必然结局。
十九届三中全会的《深化党和国家机构改革方案》中将中国行政主体的“职能”明确为“经济调节、市场监督、社会管理、公共服务、生态环境保护”五项。由职能继续细化出“职责”，并将“职责”划归某一“集体成员”负责落实，这些“集体成员”便是各部门、各级别、各组织形式的行政主体。“职能”到“职责”的自我确定、层级分配，其稳定性是通过宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规的明文规定加以保持，这些法律文件共同构建了“行政主体法定职责”体系。
“职能”“职责”的履行方式可分为两类：职权方式、非职权方式。职权方式履职（履行职能、履行职责）的行为，如上级责成下级实施拆除、警察对不服从应急管理的自然人处于治安处罚，它们具有强制力量。非职权方式履职行为，如上级对下级的业务指导，政府对公众的指导行为，它们不具有强制力量。《行诉法》第一条开宗明义地以“监督行政机关依法行使职权”规定，划定了司法权对行政行为的审查权限范围：只审查“职权方式”的履职行为，排除“非职权方式”的履职行为；然后在2015年修法时才将非职权方式的“行政协议”纳入行诉受案范围。另外，以《行诉法》第十三条第三项、《行诉司法解释》第一条第二款第八项等规定以及大量实务案例，反映出司法机关将“体制内职能关系”的（职权、非职权）履职行为均排除在司法审查权限之外的鲜明态度。因此，本文所讨论的“行政行为合法自控”，不包括“体制内的履职行为”以及“非职权方式的公众事务履职行为”。
行政主体通过行政行为履职，实现行政管理目标，因此，政府在部署任务、分配工作时，应当将任务分配给与任务目标相匹配法定职责的行政主体，以确保每一项行政行为的“行政行为主体资格Who”具备合法性。每个行政主体首先也要考量的是自己是否具有行为主体资格，比如，依《城乡规划法》第六十五条的规定，乡镇政府仅对“乡、村规划区”内的违建行为有执法权，那么，乡镇政府对于辖区内的“村中城（城区规划区）”里的违建就不能作出职权行为。
如果行政行为是“职权方式”的履职行为，则该行为应当有法律、法规关于有权作出该行政行为之“法定职权”的明文规定；与此同时，如果法律还规定了“法定职权”后的“法定职责”，则行政主体应当予以履行，如，《突发事件应对法》第十二条规定了“应急时的征用”法定职权，以及“征用财产毁损灭失时，必须给予补偿”的法定职责，则补偿就是该行政主体应当主动作出的行政行为。
如果行政主体通过“行政协议”的方式履职，则“合同目的”应属于该行政主体的“法定职能、职责”范围，否则也构成“缺乏行政行为主体资格”的导致行政协议被确认为无效的法定情形，比如公安机关不能就“促进市场交易价格公道”的良好愿望与商户签订以交易价格为约定内容的实质协议。
所有的行政行为的程序框架均为“启动”“调查”“审议”“决定”“送达”五个环节。五环节中，“调查”与“审议”可循环进行：执法人员调查后提交初步处理意见，在内部审议时发现有新的疑点，于是回到调查，调查后再审议……直至内部集体智慧不再认为有疑点为止。五个环节中，最为重要的是“调查”，这个环节的核心任务是“收集过去发生事件所遗留的痕迹（即收集证据）”，而完成这项任务，不但需要执法人员的“办案经验”，更需要“对群众基础的尊重、重视”而产生的真诚的“群众工作态度”。
因为，行政行为是政府的公共服务产品，就如同通过控制企业生产流程以达到控制企业产品质量一样，通过控制行政行为程序，同样可以起到控制行政行为质量的预期效果。当然，想要收获预期效果，也如同企业对其生产服务流程的控制是“实质控制”而非“装样子控制”一样，行政程序的合法自控应当是“实质控制”而非“流于形式”。所谓的“实质控制”，指向的正是“偏听则暗，兼听则明”中的“兼听”或称“群众工作”。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）关于“20……作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会……”规定，要求所有行政主体，应当充分保障行政相对人、利害关系人对于与自己权利、义务切身相关事项的“知情权”“话语权”的落实；行政相对人、利害关系人不再是“被动地”接受行政主体的处置，而是“实质”地参与到行政程序中的行政主体的“协助者”。通过这样的“兼听”“群众工作”，行政主体可以尽量全面地收集到过去事件中所留下的证据、使得行政主体最终构建的“事实认定”可以“无限地接近于客观事实”，从而使得最终作出的行政决定，最贴近法律规则的本意————这正是通过“程序正义”达致“实体正义”的法治本意。
因此，尽管个案千变万化、人心变幻莫测，每起案件看起来都是“对执法经验、个人见识的考验”，但无论行政相对人、利害关系人是怎么样的性格与应对行为，行政执法人员都应当把握住“保障其知情权、话语权在个案中的实现”这项“程序合法”要素在个案中的真正落实。如果行政主体未尽此项程序职责的，依《行诉法司法解释》第九十六条的规定，行政行为被判定为“严重程序违法”而被判决撤销；尽到此项程序职责，但可能在其他程序方面有所缺陷，缺陷程序亦有大概率被未来的司法机关判定为可以保留行政行为效力、无须承担国家赔偿责任“轻微违法”情形。
行政行为“有理有据”方才“得道多助”而使公众接受它、支持它。
就如议论文按“摆事实、讲道理”的写作顺序一样，行政行为的“理据Base”亦为“摆事实：Base①事实认定”与“讲道理：Base②评价叙事”两部分思维内容。两部分思维内容具体化为以下依次进行的五环节四阶段思维：
“凡有接触，必留痕迹” 。
过去事件发生后，必定留下证据（主客观证据）。行政程序中的“调查”便是将这些证据予以收集，并进行去伪存真的筛选、证明力大小比较等认知活动。执法人员借助有效的、有力的证据，先在大脑里形成对过去事件的“碎片化认识”，然后再将诸多的“碎片信息”进行拼图，拼图至“证据链”时，就构建出一篇完整的“过去事件是怎么开始的、怎么发展的、怎么结束的”叙述文，叙述文中的内容可被称为“案件事实”。
该阶段的认知思维错误情形为“虚构”“错构”，两种错误情形交织进行，从而使得行政主体在最终的option文本所叙述、所构建的认定事实“无限地远离客观事件”，从而导致后续的理据思维全部走偏。“虚构”“错构”发生在“信息碎片”构建环节，构建的凭据是“证据”。因此，发生“虚构”“错构”的，大致有两处方面的原因：一是执法人员“偏听”，未听取行政相对人、利害关系人的陈述、申辩，使得“全面调查取证”的原则落空，二是证据的真实性、合法性缺陷，从而引导执法人员对事实的认知走偏。
毕竟，查找证据之前，需要很多“猜测”“假设”。谬误思维与法治思维的差异在于，谬误者把“猜测、假设”当成现实，然后以“证明：猜测就是现实”为思维着力点。法治思维者，则把“猜测、假设”当成线索，然后以“验证：猜测是否为现实”为思维着力点。两种思维差异，表现在调查行为上，谬误者放弃“证据三性”的“自我控制”，代之以“大家都说是你做的，那就一定是你做的”等谬误思维；法治思维者则谨慎把握“证据三性”的“自我控制”的各项工作。
证据思维、证明思维，以及对待“猜测、假设”的态度，是理据思维的起始点，是理据思维过程中，谬误思维与法治思维的分水岭。
案件事实分为“主要事实”与“情景事实”两部分。主要事实相当于“故事纲要”“案情摘要”；之所以要从案件事实中提取出“主要事实”，是为后续“讲道理：Base②评价叙事”作好思维准备。“情景事实”是“主要事实”所存在于背景、情景、环境，它可以令“主要事实”具备“值得被相信”的效果。
该思维阶段常见错误之一是“急于提取”而导致“情景事实”不足。
根据罗卡定律，如果“案件事实”无限接近于客观事件，该“案件事实”必然地有着丰富的情景细节，由此所提取出来的“主要事实”就具有了高可信度；无限偏离客观事实的“案件事实”，将要面临两个困境，其一是构建这样的案件事实，由于需要制造大量证据而使得构建工作十分困难，且具有高度的道德乃至法律上的危险，其二会有许多情景事实本身站出来否定案件事实，从而使得对该案件事实的审视者、检验者不断产生内心怀疑，所以，如果要构建一起无限偏离客观事实的“案件事实”，最好的办法就是“尽量减少它的情景事实”内容；当这种“减少情景事实”的任务量越来越大的时候，个案中的“案件事实”内容就基本上等同于“主要事实”内容了。所以，美国FBI采用一项测谎技术：让叙述者说细节。
所以，如果行政主体认定的“案件事实”几乎就是其所提取的“主要事实”的时候，意味着该案件事实中的“情景事实”成份内容很少，即，行政主体所提取的“主要事实”的可信度其因“案件事实”中的“情景事实”极少而为“可信度极低”。以这样的“主要事实”所推演的理据思维并作出的行政行为，构成《行诉法》第七十条第一项关于“主要证据不足”的可撤销情形——“主要证据不足”，它的完整陈述文字是“主要事实的可证明证据不足”。
该思维阶段的另一个错误是提取偏离（包含提取不足）。比如，一则以“律师证未经年检而代理案件 律师被判诈骗罪获刑”为标题的案例报道，该标题中的“律师未年检代理案件”所对应的案件事实是：某律师未参加律所组织的年度考核，而不能再以该律师事务所的律师名义提供法律服务，在此情况下，他伪照了该律师事务所的代理手续——由此案件事实中提取出来的与诈骗相关的“主要事实”应当是“伪照律所的代理手续文书而代理案件”而非“未参加年检而代理案件”；“未参加律所组织的年度考核”其实是该名律师“伪照原律所代理手续文书”的前因情景事实，而非主要事实。然而，该案例的标题却将“非主要事实”的“律师年度考核”作为“主要事实”出现在案例标题中，使得该案例中被应用的法律规则容易为公众误解。
“客观法表现为将特定的事实要件与特定的法律后果联系起来的法律规范。所谓‘事实要件’是指在法律规范中以概念和类型化的方式表达出来的现实。如同现实由各种客观情况构成那样，事实要件通常由若干个‘要件事实’构成”。从案件事实中提取出来的“主要事实”被行政主体或者审查者判定为具备“法律要件”的特征，从而给该“主要事实”贴上某个法律要件的标签，此时，个案中的“主要事实”在主观上转化为该案件的“要件事实”。
该阶段中的思维错误是“错贴标签”以及“乱贴标签”。
“错贴标签”类型，如前述案例报道关于“律师证未经年检而代理案件 律师被判诈骗罪获刑”的标题中地“未经年检”，结合案情来看，对应的法律术语是“律师未参加律师事务所组织的年度考核”，现行律师管理制度下，对律师实行由律师事务所组织的年度考核，并无“律师年检”这一制度。错贴标签反映出个体（法务工作人员或者普通百姓）以生活经验取代法务经验，所以会使用生活用语来取代法律术语。
“乱贴标签”类型，在“公共利益”领域最为常见。以最高院指导案例第9批第41号“宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案”为例，法院认为“本案中，衢州市国土局提供的衢州市发展计划委员会(2002)35号《关于同意扩建营业用房项目建设计划的批复》《建设项目选址意见书审批表》《建设银行衢州分行扩建营业用房建设用地规划红线图》等有关证据，难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》第五十八条第一款规定的‘为公共利益需要使用土地 ’或‘实施城市规划进行旧城区改造需要调整使用土地 ’的情形”——“银行建设分行”项目被乱贴以“公共利益”标签。
“客观法表现为将特定的事实要件与特定的法律后果联系起来的法律规范……”，“法律后果是法律规范以抽象的方式为法律主体设定的权利义务。它可能具体表现为法律地位，特殊的法律身份，（应当或者可以）实施特定活动的权利、义务或者权限等”。该阶段比较简单。根据法律规范的逻辑结构，以要件事实为因，得出处理结果。在行政法上，行政主体作出Option，该行为里有行政相对人（to whom）、有行为对象（to which）。
前三个思维阶段都保持在思维轨道内，自然也就顺理成章地得到了第四阶段的思维成果。所以，这个阶段不太会出现思维错误。如果有错，也只是超过自由裁量权范围的错误而已。
《行诉法司法解释》第九十九条第三项规定，“行政行为的内容客观上不可能实施”的属于《行诉法》第七十五条所规定的“无效行政行为”。假想一个极端的例子来帮助理解这条规定：不动产登记局为某人就“月球上A地块”作出的不动产登记。
一般来说，实务中不可能会出现假想例子的极端情况。但是，在规划管理中似乎这种现象比较常见。以《法制日报：一错再错 行政执法“任性”到何时》为例，举报人向执法局举报邻居违法建设，执法局对被举报人以“责令改正违法行为”为内容的行政处罚决定；执法局向法院申请执行，法院以“无法明确违法行为应如何改正及改正到何种状态，故本案的执行标的并不明确”为由作出不予受理的裁定。该执法局法制处处长却认为，“我们行政机关在作行政处罚决定时，就是常规性表述为责令‘改正违法行为’,一般没有具体到一定要改正到什么程度，不光是我们这样表述，可以说现在国内的行政执法机构，特别是集中相对处罚权的行政执法机构都是这样表述的。”案例中的“行政行为内容不具有可执行性”等于让一项行政行为归于空文。
案例中的“责令改正违法行为”的处罚决定，对举报人来简直就是维权的障碍。如果法院没有作出不予受理执法局执行申请的裁定，举报人如果直接起诉执法局“不履责”，执法局则会向法庭提交处罚决定来主张自己已经履行法定职责。所以，举报人最佳的救济方案是，在对该处罚决定提起“确认无效”之诉的同时对执法局提起“不履责”之诉，而不是被动地等到法院作出不予受理执法局执行申请裁定后再请求司法机关督促执法局履责。
行政主体通过对行政行为合法自控四要素的自我控制，以达到“用合法的行政行为”来实现行政管理的目的。在此“自控”阶段，四要素同步推进、同步控制，直至行政主体最终将行政行为“送达”至行政相对人（或者向公众公布）之前的那一刻。比如，某乡镇政府以十分完美的程序、耐心的调查、翔实的证据，拟对违建人实施规划管理行为，在将处理决定付诸打印的那一刻，突然发现涉案违建位于城区规划范围内，至此，乡镇政府就应当以“无行政行为主体资格”为由决定撤销该案，且将案卷材料移送至有权处理的行政主体那里。
行政主体在“送达”行政决定前的那一刻，也仍然要保持着对“行政行为合法自控”的意识。如果发现四要素的关键点仍然有所缺乏，应当重启行政程序，将发现的缺陷进行补正。
对行政行为的合法性审查，包括行政诉讼中法官的审查、行政复议阶段中复议机关的审查，事实上，对拟作出行政行为的法制审核同样要具备法官、复议机关那样的合法性审查思维。
行政行为合法性审查者的审查思维内容也是“行政行为合法自控四要素”。但与“合法自控”阶段时的“同步推进四要素”的思维活动有所不同：
首先，行政行为合法性审查者以“旁观者”身份展开“四要素”的应用思维。行政行为合法性审查的内容是“行政主体是否作到了‘行政行为四要素的合法自控’”，这意味着，该审查者应当保持“角色身份关系上的自我克制”，避免让自己成为“行政行为合法自控四要素”的“实施者”，即“法官不能让自己成为行政主体执法人员”，而应当保持自己一直处于“行政行为合法自控”行政行为的“旁观者”角色。所以，在行政处罚法以及其他法律、法规中关于“听证”程序的规定中，会有着“听证由非本案调查人员”担任的规定，这一规定其实正是在尽量确保着“行政行为实施者”与“行政行为旁观者”间的角色混淆。
其次，行政行为审查者依次推进四要素审查：认为在前的合法自控要件被审查者判定为失守，则审查者不再推进后续的审查，而是直接对该行政行为作出“否定行政行为合法性”的审查结论。比如，审查者确认行政主体对被审查行政行为缺乏行政行为主体资格时，就不再审查后续的程序、理据等，而是直接确认该行政行为无效；如果发现行政程序中未告知、听取陈述申辩的严重程序违法时，则直接决定撤销该行政行为，不再推进后续的理据充分与否的审查活动。
但是，行政诉讼规则里将行政程序违法程度分为“严重违法”与“轻微违法”两种情形。当审查者对于某种程序行为的违法到底是属于“严重违法”还是属于“轻微违法”举棋不定的时候，审查者会继续进入后续的“理据充分与否”“内容可实施与否”两部分的审查，然后再以倾向性态度对程序违法程度作出判定：审查者倾向于支持行政行为时，会将程序违法情形解释为“轻微违法”，但是审查倾向于否定行政行为时，则将程序违法情形解释为“严重违法”。因此，行政行法合法性审查者的思维其实是“四要素五阶段过程”：行政行为主体Whoè行政行为程序Howè行政行为理据Baseè行政行为内容Optionè行政行为程序How。
行政法案例学习最迅速掌握行政应用经验的最有效方法。但对于初入行政法应用实务领域的法律人来说，案例在手，如果找不到学习的切入点与路径同，则浩如烟海的案例反而成为负担与累赘。本文所介绍的从“行政行为结构”所掌握的“行政行为合法自控四要素”的结构化思维方法，可以帮助案例学习者迅速地掌握案例中的裁判者的审查思维关键点以及该关键点上的裁判者的规则与价值体系内容。
行政诉讼法实施至今三十年，对行政行为的合法性控制、审查经验历经从无到有、从有到多，这些经验实实在在地为行政主体提供“如何控制行政行为合法性”的实务引导，推动了法治政府建设的进程。然而，相比于民事、刑事法律活动，行政法实务活动相对十分年青，且在探求着与自己特征相适应的、实用的应用思维体系。期待本文对行政法实务经验有所助益。
供稿：黄乐
编辑：叶娟
审核：蔡来宽
